初探澳門特區之博彩業批給制度

澳門特別行政區（下稱：「澳門特區」）之博彩批給制度，首要追溯到西元2002年2月8日，由時任的行政長官何厚鏵先生依據第16/2001號法律第十一條第一款和第26/2001號行政法規第八十二條第二款、第三款的規定，作出第26/2002號行政長官批示；雖競投過程中有多達十八家公司參與競投，惟最終由「娛樂場幸運博彩經營批給首次公開競投委員會」（下稱「競投委員會」）將首輪三個博彩牌照臨時分別判給參與競投之首三名：銀河娛樂場股份有限公司（下稱：「銀河」）、永利渡假村（澳門） 股份有限公司（下稱：「永利」）和澳門博彩股份有限公司（下稱：「澳博」）；並於同年3月28日、6月24日及6月26日分別與「澳博」、「永利」 及「銀河」簽署《澳門特別行政區娛樂場幸運博彩或其他方式的博彩經營批給合同》，期限不得多於二十年[1]。[2]在2002年12月，澳門政府與「銀河」就雙方所簽的合約進行了修改；修改基於「銀河」與「威尼斯人集團」(下稱「威尼斯人」)間的合作關係及「威尼斯人」獲准以「銀河」旗下的「轉批給」方式在澳門經營幸運博彩業；至於「澳博」及「永利」又先後分別於2005年4月20日及2006年9月8日與「美高梅金殿超濠股份有限公司」(下稱「美高梅」)及「新濠博亞博彩(澳門)股份有限公司」(簡稱「新濠博亞」)簽訂了轉批給合同；截止2019年底，澳門共有6間的幸運博彩公司。[3]換言之，現有的六張博彩專營牌照預計將開始於2020年3月31日到期，屆時澳門政府會採取如何的措施：更新所有六張牌照？或政府行使權力接收賭場的資產？抑或是對業者提高博彩稅率、收取其他費用？還是再行批給新的競投者？[4]本文以下將會以澳門特區之娛樂場幸運博彩經營之批給法律制度（下稱：「博彩經營法律制度」）為中心進行說明。

批給制度

澳門政區保有幸運博彩之經營權，僅可由於特區成立並獲得批給之股份有限公司經營，而有關批給方式是依照博彩經營法律制度規定之以簽署行政合同為之；每次批給的牌照至多為三個。[5]

從公開競投到開始投標

關於競投的方式，係採公開競投為之。澳門特區娛樂場幸運博彩之經營批給須預先進行公開競投。至於公開競投得採用預先評定資格之限制競投。[6]接下來是開投程序，開始投標是以行政長官的批示為之，其內應特別載明：（一）是否須先經預先評定資格；（二）開投之程序，包括接收競投書之日期；（三）為獲接納為競投人而應繳之擔保金金額；（四）批給制度，包括法律框架、將簽訂之批給合同之必要條款，並明確指出有關批給之最長期間；及（五）接納競投之要件。[7]

從接納競投到批給之判給

在澳門特區成立，而且其公司所經營之事業僅為經營娛樂場幸運博彩或其他方式博彩之股份有限公司（下稱：「幸運博彩公司」），方獲接納參與競投；特區政府得於作出判給行為前，命令修改幸運博彩公司之章程及全體或個別股東間所訂定之準公司協議內所載之任何規定；若參與競投之公司在政府訂定之期限內，不依前述規定進行修改相關規定者，等於放棄競投；為確保競投者之履標義務，故規定每一競投人應提供一項為獲接納參與競投之擔保金，其金額由行政長官訂定，而該擔保金得以適當之銀行擔保代替；在收到競投書所訂期限屆滿後，若有放棄競投者，則導致喪失已提供之擔保金；例外允許未符合競投主體適格要件者，若其乃被承認具商譽之商業企業主，即可獲接納參與競投，惟有關企業主必須按行政長官以批示定出之規定及期限，且依據該等要件在特區成立股份有限公司並受本條規定所拘束。[8]

關於幸運博彩公司專營牌照之批給，首先透過行政長官於具說明理由的報告書內以批示方式臨時判給；及至雙方簽署批給合同前，除須以行政長官批示作出判給之行為；其亦得於簽署前與競投公司進行磋商，以訂定附加條件，而在競投書內所載之每年溢價金金額不得在其後減少，但獲政府同意者，則不在此限；對於已進行競投之一個或多個批給，行政長官若認為基於特區之利益不宜判給者，其有權不作判給；最後，雙方簽署之批給合同應以載入財政局記錄簿冊之公證書形式來訂立，並由政府代表特區作為簽署人；簽署完畢之批給合同須在《澳門特別行政區公報》第二組公佈。[9]

上訴及期限

除針對判給行為前所作出之行為不得提起司法爭執外，其他的針對判給司為之司法上訴，應向中級法院提起，並依照第110/99/M 號法令核准之《澳門行政訴訟法典》第六條之規定及效力，前述司法上訴屬緊急程序，而利害關係人就進行行為之期限則減半，特別是提起上訴的期限；而關於聲明異議及行政上訴，皆不具有中止效力。[10]

批給之期間

幸運博彩公司牌照之批給期間應在批給合同內訂定且不得多於二十年；若批給之判給期間低於二十年，澳門特區政府得最遲在批給期屆滿前六個月隨時批准一次或分次將該批給延長（以總數不超過二十年為限）；但批給期間已達到二十年之上限時，有關期間得例外地透過具說明理由之行政長官批示一次或分次延長的方式為之（以總數不超過五年為限）；批給期間之延長或將導致批給合同被修訂，亦將導致雙方簽訂合同附錄。[11]

批給主體適格及其財力

幸運博彩公司牌照之批給僅可判給予被認定具備適當資格取得批給之參與競投公司；參與競投之公司須接受由政府作出之一項審查是否具備適當資格之程序；並須支付用於審查其資格之調查費用；該費用將從接納參與競投之擔保金金額中扣除；政府在審查參與競投公司是否具備適當資格時，應考慮下列標準：參與競投公司之經驗、商譽、屬同一參與競投公司集團之他公司之性質和商譽（特別是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽）以及與參與競投公司有密切聯繫之實體的性質和商譽（特別是有關參與競投公司之控權股東之性質和商譽）；至於承批公司之適當資格，亦須接受政府為此目的而進行的持續性引領及監管；具備適當資格之要求亦延伸至參與競投公司之擁有該公司 5%或5%以上公司資本之股東、該公司之董事以及在娛樂場擔任要職之主要僱員；透過與某一承批公司簽訂合同而具有管理該承批公司權力之管理公司，以及擁有其5%或5%以上公司資本之持有人、其董事及主要僱員等亦須接受審查是否具備適當資格之程序。[12]

除須支付上述之調查費用或自競投之擔保金中扣除外，參與競投之公司應證明具備適當財力經營所批給之業務，並須接受由政府作出之一項審查是否具備財力之程序；在審查財力方面，政府應考慮的標準如附註所示[13]；承批公司須於批給期間保持其財力，且須接受政府為此目的而訂定之持續性引領及監管；若有合理的理由相信其不具備適當財力時，得要求承批公司提供政府認定適當的擔保，特別是銀行擔保，惟不需再行說明理由。[14]

機密性

關於在競投卷宗之內記載的文件和資料，以及有關競投之全部文件及資料皆屬第三人不得查閱之機密類文件。[15]

最後，誠值一提的是獲批給賭牌之承批公司，按規定須將其管理權授予一名具有澳門特區永久性居民身分之澳門人，且該名澳門人亦至少持有該公司資本百分之十之常務董事；對於承批公司管理權之授予常務董事之委任、權力範圍、委任期限及對該委任作出之任何變更，特別是涉及常務董事之暫時性代任或確定性代替，皆須預先取得政府之許可，否則視為無效；常務董事之資格除有同法第十四條之限制外，政府之公共行政工作人員和行政會委員亦不得擔任此職位。[16]