食安危机下被忽略的隐忧: 美国含瘦肉精的猪肉可能解禁
众律国际法律事务所 黄文政
2014.10.16

一、 背景说明

2012年时国内曾就美国使用瘦肉精的牛肉是否可输入国内，引发重大争论。从美国的立场，没有「确定」的科学证据(conclusive scientific evidence)显示，食用使用瘦肉精的牛肉对人体健康有害，因此我国禁止外国使用瘦肉精的牛肉输入国内，构成缺乏科学理性的贸易障碍，违反我国在WTO之动植物防疫、检疫与检验协定(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, commonly referred to as the SPS Agreement)下应尽之义务。依据WTO法，我国应开放外国使用瘦肉精的牛肉输入国内。然而，国内有认为，依据「预防原则」(the precautionary principle)，科学有时而穷，在缺乏确定的科学证据下，假使仍有科学研究显示特定健康风险难以排除时，在尚未得出「确定」的科学证据前，应允许政府采取合乎比例的预防性措施，暂时禁止外国使用瘦肉精的牛肉输入国内。

这个争议，在当(2012)年七月「联合国食品法典委员会」(Codex Alimentarious Commission)通过决议，制定各项肉品使用莱克多巴胺(瘦肉精的一种)残留容许量标准后，宣告落幕。立法院在决议后随即修正食品卫生管理法第十五条第四项，允许使用乙型受体素(即莱克多巴胺的学​​名，俗称瘦肉精)外国肉品输入台湾，但是只开放牛肉，不开放猪肉，以落实「牛猪分离」原则。因此国内的猪农松了一口气，不必面临成本较低、使用瘦肉精的美国猪肉与之竞争市场。

然而，美国贸易代表署仍然将我国禁止外国使用瘦肉精的猪肉输入，列为台湾对美贸易障碍之一，屡屡与我方咨商要求解禁。也有新闻传出美方与我国更进一步签订双边投资协定的前提，就是我国也要开放外国使用瘦肉精的猪肉输入。开放外国使用瘦肉精的猪肉输入，因此可能成为我国政府对美谈判的筹码。尽管政府屡屡宣示仍将坚持「牛猪分离」原则，站在消费者与国内猪农的立场，在法律上是否有工具可以帮助他们反对美国使用瘦肉精的猪肉输入台湾呢? 毕竟作为消费者，吃的健康、吃的安心是一般消费者应享有的权利，而不合理的贸易障碍固然应予排除，科学上却不见得对于每个风险(本案中如使用莱克多巴胺)都有「确定」的科学证据显示对健康有害或无害。反之，很多时候，我们对风险在科学上的认知，是处于不确定的状态。


二、 国际法上的法律工具


朝野在「联合国食品法典委员会」(Codex Alimentarious Commission)通过制定各项肉品使用莱克多巴胺(瘦肉精的一种)残留容许量标准之决议后，迅速修法开放美国使用瘦肉精牛肉输入的主因，来自于动植物防疫、检疫与检验协定(the SPS Agreement)第三条第二项，将各国完全合乎国际组织标准的食品安全措施，推定为符合WTO法。法谚有云：「举证之所在，败诉之所在。」对于贸易行政官员，遵守国际组织标准即能免于可能的国际诉讼风险。对于我国立法院来说，也能藉由遵守国际组织决议，回应国内要求食品安全的压力，并解除来自美方的压力。然而，难道我国的食品安全标准，只有完全听任国际组织决议吗?

其一、我国虽然是WTO会员，却不是「联合国食品法典委员会」的会员，从国际法的立场出发，我们不应完全受一个未经我国实质同意与投票的国际组织决议拘束。

其二、WTO的动植物防疫、检疫与检验协定并未要求各国一定要完全遵守国际组织决议。在有足够科学证据支持下，各国依然可以为了追求更高的食品安全标准，制定禁止肉品使用瘦肉精的法规。欧盟就是最好的明证，欧盟在「联合国食品法典委员会」过决议后，仍然禁止肉品使用瘦肉精。此外，当没有足够科学证据完成风险评估时，各国尚可制定暂时性禁止措施，以因应紧急情况。

其三、「联合国食品法典委员会」(Codex Alimentarious Commission)这个通过制定各项肉品使用莱克多巴胺(瘦肉精的一种)残留容许量标准之决议，是以两票之差通过，表示各国间持正反意见相当，其本身是一个极具争议的决议。更何况，国际组织以共识决为原则，投票决议属于例外，用投票通过决议，表示是否开放使用瘦肉精，仍然有相当国家反对。

其四、「联合国食品法典委员会」的设立目的，在追求食品贸易与食品安全的平衡，其本身不是单纯维护食品安全的国际机构。从国内消费者的立场来说，其吃的安全仍有可能在国际贸易利益的考量下被牺牲。
因此，要阻止含有瘦肉精的外国猪肉输入，不是没有可能。前提是国内消费者保护团体与猪农相关产业公会，应聘请律师调查相关国际法规范与判例，由律师与科学专家合作制定可行的游说与谈判策略，促使我国政府在可能的国际法空间下，捍卫消费者与国内猪农的权利。


三、 国内法上的法律工具

新修正的食品卫生管理法第四条第一项规定，主管机关采行之食品安全管理措施应以风险评估为基础，符合「科学证据原则」与「事先预防原则」。因此现行法不仅符合WTO之动植物防疫、检疫与检验协定有关食品安全措施应有科学证据支持之要求，尚且允许主管机关依据「事先预防原则」，在缺乏确定的科学证据下，假使仍有科学研究显示特定健康风险难以排除时，在尚未得出「确定」的科学证据前，应允许政府采取合乎比例的预防性措施，暂时禁止外国特定风险物质输入国内。

此外食品卫生管理法同条第二项规定，风险评估，中央主管机关应召集食品安全、毒理与风险评估等专家学者及民间团体组成食品风险评估咨议会为之。因此，我国政府要开放外国使用瘦肉精的猪肉输入国内，前提是要先经由专家学者等组成的食品风险评估咨议会进行风险评估。类似同样考量科学证据的环境影响评估，我国环境保育团体和受开发案影响的地方人士无不聘请律师，协助其参与环评大会影响决议，甚至提起诉讼要求国内行政法院撤销有程序瑕疵的环评决议。在实务上，晚近包括中科三期等诸案在内，行政法院已开始针对行政机关的决定做出审查，将环评认定为行政处分，并撤销有瑕疵的环评决议。因此，未来在国内食品安全风险评估上，要阻止政府开放外国使用瘦肉精的猪肉输入国内，无论是诉讼前影响风险评估结论，或诉讼时主张撤销有程序瑕疵或显然事实错误的食品安全风险评估结论或根据结论做出的开放处分，都应有国内律师着力之处。


四、 结论

美国使用瘦肉精的猪肉是否应输入台湾，不是单纯的科学问题。国内消费者与猪农产业工会，应效法国外聘请专业的律师，结合相关领域的科学专家，为其拟定诉讼前的游说策略与诉讼上的法律策略。类似同样考量科学证据的环境影响评估，我国已有聘请律师协助其依据法律、主张权利之实践。