透视食安危机：政府发现食品不法行为的能力不足
众律国际法律事务所 黄文政
2014.10.17

一、 背景事实

你吃的安心吗？近年来食品不法事件一再爆发，最近新闻更报导厂商用饲料油或工业用油混入食用油的丑闻。由于很多糕饼制作、餐厅菜色都要用油，以目前的规模看来几乎全台每个人都早已暴露在厂商不良行为引发的风险中。尽管食品卫生管理法一再修法，越来越严，行政罚金额一再地创新高，似乎完全无法吓阻食品不法事件。我们不禁想问，台湾的食品安全治理到底出了什么问题？

二、 食品不法事件发生的主要原因

针对食品不法事件，政府近年来的修法多集中于提高相关罚责。然而，首先过高的行政罚，不仅可能直接导致厂商破产，直接影响其与上下游厂商的交易，还可能排挤可能应有的民事受害者赔偿。

其次，在法律经济分析下，一套完整的吓阻理论，应该设定在使厂商的不法所得小于或等于政府发现厂商不法行为的机率乘以惩罚厂商不法行为的罚锾数额，才可能有吓阻效果。从有效吓阻的角度，单纯追缴厂商的不法所得(perfect disgorgement)可能是不够的，因为不法行为都存在黑数，若欲达到吓阻目的，当政府发现厂商不法行为的机率越低时，政府惩罚厂商不法行为的金钱数额就必须相应提高。由于过高的行政罚可能产生对民事赔偿或该厂商其他契约关系的排挤效应，政府裁罚的金额有实际上的限制。因此，为达到有效吓阻，政府应设法提升其发现厂商不法行为的能力。因为政府发现厂商不法行为的能力越低，则相应地其发现厂商不法行为的机率越低，厂商越有可能成为风险爱好者，敢于从事食品不法行为。

相较于一般人，厂商更适合套用理性选择理论，被假设为经济上理性的人。诚然目前在刑法上加重处罚该类厂商的呼声不断，使用刑法处罚​​不法行为人也相应于国人的应报感情。然而，俗话说：杀头的生意有人做，赔钱的生意没人做。政府欲真正吓阻厂商的不法行为，应从经济人的角度出发，大幅提升发现厂商不法行为的机率。否则，此类事件只会一再重演，使民众完全丧失政府食品安全治理的信心。


三、 解套方案：有效提升发现食品不法行为的能力

食品卫生管理法第7条规定，业者应实施自主管理，确保食品安全。且不论业者自主管理(Self-Regulation)的制度设计，在西方已有其悠久的传统，不同于我国。即便在西方社会，自主管理真正要发挥功能，尚需搭配若干配套措施，其中包括：该产业有严密的组织工会、该产业的私益与公益有高度重叠、该产业的构成厂商有诱因相互监督。如未能满足上述条件，期盼业者自主管理食品安全实属空谈。

荷兰学者Havinga认为，与其寄望食品制造商自主管理，不如思考由零售商超市联合制定食品安全标准，要求其食品供应商必须满足于安全标准，此一途径。理由分析如下：

其一、现代超市往往控制大部分的食品贩售通路；

其二、大型超市拥有强大的采购力量，可迫使其供应商遵循其安全标准；

其三、包括从国际、欧洲、乃至国内层级，各国超市往往联合推出一致的安全标准，供应商缺乏选择空间；

其四、欧盟一般食品规则第17条第1项同样要求超市等零售商必需对其销售食品的安全性负责，超市可借此要求其供应商负起责任，以有效降低其本身的法律风险；

其五、超市安全标准可增加消费者信心与消费意愿。

尽管如此，所谓的超市食品安全治理，仍有其限制。以荷兰为例，该国目前的超市食品安全治理，仅限于超市品牌食品或新鲜食品。此外，没有证据指出荷兰的超市同业公会（the Dutch Retailers Organization, CBL ）曾经透过超市成员间的相互协约去控制其成员行为。再者，每个超市真正负责此项业务的人员往往只有一到两个。超市食品安全标准的落实，往往外包给私人检验机构去检验其供应商，而该等私人检验机构又受雇于食品供应商。然而，超市食品安全标准已自上个世纪九零年代起于西方世界兴起，逐渐遍及已开发世界国家，其俨然已对全球与在地食品安全治理提供助益也形成挑战。

回到我国，从财力、人力、知识各方面来比较，且不论我国超市与便利商店是否也有形成零售商食品安全治理的条件。对比政府，这些控制通路的零售商，不仅与制造商同属食品卫生管理法第3条第7款规定范围内的食品业者，同样应对食品安全负责，也比政府更有财力、人力、知识去发现食品不法行为。食品安全信心的崩溃，到最后不只政府，所有的食品业者与消费者在内，所有人都是输家。政府若能善用执法策略，迫使此类包括超市、大卖场、便利商店在内的食品销售商，主动发挥其采购经济优势与行内知识（例如统一集团同时制造食品也经营7-11便利商店），要求其食品供应商提升其产品采购的安全标准，积极查核其供应商提供的食品是否符合其设定的安全标准。透过策略性执法，政府可迫使控制通路的零售商转嫁政府对其施加的执法压力给食品制造商。如此方有可能大幅提升发现食品不法行为的机率与能力，从而也能真正提升我国食品安全规范对厂商食品不法​​行为的吓阻能力，重建国人对政府食品安全治理的信心与台湾做为美食王国的美名。


参考文献：

T. Havinga, Private Regulation of Food Safety by Supermarkets, 516 Law & Policy, October 2006。

胡博砚、黄文政，「我国新修正食品卫生管理法之解析与反省：回应食安危机」，台湾法学杂志第238期，2013年12月。