食安事件的反省：食品安全治理的重心在风险评估
众律国际法律事务所 黄文政
2014.10.23


一、 前言

食用含瘦肉精的牛肉有多少风险? 狂牛症究竟应如何根绝? 进口苹果的农药残留最大容许量应订多少？这些都需要科学证据来回答。因此现代食品安全治理有一套法则：无科学则无评估、无评估则无管理。无论是美国或欧盟，都沿用这个基本架构，将整个风险行政程序区分为风险评估、风险管理与风险沟通三个阶段。而其中，最重要的就是风险评估。风险评估是指，借重科学研究对特定物质或制造方法进行评估，使主管机关了解该特定物质或制造方法所带来的风险，并藉由评估结果制定实际的管理方案。因此，风险评估的好坏决定最后风险行政行为(可以是行政命令或行政处分)的品质。一个好的行政行为，实应立基于充足资讯的搜集与分析。针对风险行政，以科学证据为基础的风险评估扮演着加强专业、正当化行政决定的重要角色。


二、谁来进行风险评估

食品安全卫生管理第4条规定，主管机关采行之食品安全管理措施应建构风险评估体系。前项风险评估，中央主管机关应召集食品安全、风险评估专家学者及民间团体组成食品安全风险评估咨议会为之，其组成、议事、程序与范围及其他应遵行事项之办法，由中央主管机关定之。

依照目前公布的食品安全风险评估咨议会设置办法草案，办法第2条规定，将风险评估定义为以科学为基础并由危害鉴定、危害特征描述、暴露评估及风险特征描述等四步骤组成的程序。草案办法第3条并且规定，由食品安全风险评估咨议会负责风险评估一应事项。因此，依据现行法，我国的食品风险评估由食品安全风险评估咨议会为之。

根据草案办法第4条规定，食品安全风险评估咨议会置召集人一人，由卫生福利部食品药物管理署（以下简称本署）署长或其指定人员担任，副召集人一人至二人由署长聘任之，咨议委员十四人到十八人，由署长遴聘食品安全及风险评估专家、学者及相关民间团体代表担任之。署外委员不得少于总委员人数之三分之二，且任一性别不得少于总委员人数三分之一，任期二年，期满得予续聘。召集人及副召集人为当然委员。

由上述草案办法可知，制度设计上，这个食品安全风险评估咨议会类似我国行政实务上流行的专家委员会，与环境影响评估审查委员会的组成方式相似，但是只负责咨询与意见提供，不像环境影响评估审查委员会，没有实质的风险管理决定权，无法决定是否特定食品可以进口或进口苹果的农药残留最大容许量应订多少。然而，综观我国的专家委员会实务与借镜欧盟风险行政法制后，上述办法可能存有以下隐忧。

其一、我国的风险评估专责机关，在组织设计上，未能效法欧盟的组织设计，将风险评估与风险管理分别由不同机构负责，由卫生福利部以外的独立行政委员会负责风险评估。当风险评估与风险管理在制度上无法分离时，我国可能重演过去在上个世纪一九九零年代欧盟行政官僚透过操纵委员会专家，利用科学意见为英国含狂牛症风险的牛肉背书，将经济利益置于公众健康之上的丑闻发生，最后导致欧洲民众与欧盟各会员国政府当年对欧盟的食品安全治理完全失去信任。此外，我国过去在环境影响评估的行政实务上，也发生过政府透过首长遴选专家，操纵环境影响评估，大量做出第一轮环评有条件通过的结论，避免进入真正有实质民众参与的第二轮正式环评的情形，以致近年来衍生多项争议司法案件如中科三期等，主管机关的环评结论被行政法院撤销的案件。因此，主管机关在制度设计上似应引以为鉴。将风险评估与风险管理在组织上分离的目的在于，由独立的科学专家组成的风险评估委员会负责风险评估，方能比较期待科学意见不为政治操纵，不为特定政策结论背书，避免科学问题政治化。

其二、依据欧盟执委会公布的白皮书，风险评估委员会的组成应符合独立、透明与优越三大原则。我国草案办法第4条虽然要求咨议委员十四人到十八人，由署长遴聘专家及相关民间团体代表担任之，署外委员不得少于总委员人数之三分之二。然而，根据「优越原则」，外部专家委员是常任无给职，在兼任性质浓厚下，是否能拨出更多的时间专注于风险评估，不免让人质疑。欧盟就曾经发生改革后成立的「食品安全委员会」(European Food Safety Authority, EFSA)消极受理孟山都基因改造作物申请案的实例，仅就申请方孟山都提出的资料进行审查，并未针对孟山都的申请案自行进行实质调查，因此广受批评。其次，根据「独立原则」(independence)，草案办法第7条虽然规定若干回避事项，却未能明文要求参与专家应揭露其研究是否受政府或企业补助之事实，借以判断是否有应予回避的必要。解释上，似应灵活应用草案办法第7条「本署认为委员有不能公正执行职务之虞者得要求委员回避」 此一概括条款，务求受遴选委员真能「独立于厂商之外」进行评估。最后，根据「透明原则」(independence)的要求，咨议会应公开其风险评估使用的科学方法、标准或假设让公众与利害关系人知晓。这样的要求，不仅在于落实人民知的权利，也能使主导风险评估的食品安全风险评估咨议会受到外部监督，监督其评估所使用的科学方法、标准或假设是否能通过科学社群的检验。然而，透明化的要求仍应有其界限，为避免专家在镁光灯下不能真正独立进行评估，针对实质科学审议的过程，似以闭门会议为宜。

其三、本办法缺乏提供利害关系人参与风险评估与风险沟通的具体机制。风险沟通，实为现代风险行政中不可或缺的一环，民众需要知道其所面临的风险是什么，其所承担的风险有多大，政府打算如何进行风险管制。透过风险沟通，我们才能让民众、利害关系人如厂商、外国进口商了解本国政府打算如何管理风险，并接受他们的批评与建言，进而落实直接民主，弥补代议政治下可能产生庞大的代理成本(或者说恐龙政府)。更甚者，透过利害关系人于风险评估程序中的参与，更能适时补充专家原本可能欠缺的在地知识，提升风险评估本身的科学合理性。草案办法第4条虽然要求咨议委员由相关民间团体代表担任，但仍与在具体个案中落实利害关系人参与及风险沟通的理想西方行政实践，有很大的距离。因此，本文建议，草案办法应增加在风险评估程序中，提供利害关系人参与会议的机会与表达意见的权利。并且，在最后风险管理阶段，政府在做出风险决定前，也应赋予利害关系人参与之机会，不要让风险决定为科学因素考量所独占，透过利害关系人参与，让科学以外重要的社会或伦理价值考量，纳入主管机关的风险决定考量中。