「WTO动植物防疫、检疫与检验协定第5.7条下之暂时性措施」与「预防原则」间之关联

众律国际法律事务所 黄文政
2014.11.03


一、 前言

这几年我们常常听到一个说法，一旦我国国内发生食安危机，进口国外国政府往往立即以「暂时性措施」、「预防性措施或预防原则」为名义，限制我国问题食品进口。这样看起来，似乎「暂时性措施」与「预防性措施」是同一回事。然而假使是同一回事，我们不禁想问何者对厂商的出口利益影响较大，​​从出口商的角度，应如何看待「WTO动植物防疫、检疫与检验协定(SP​​S 协定)第5.7条之暂时性措施」与「预防原则」之间的关联。

二、 「SPS协定第5.7条之暂时性措施」与「预防原则」的意涵

(一) 「SPS协定第5.7条之暂时性措施」之意涵

「SPS协定」第5.7条规定，当相关科学证据尚不充分时，各会员国可依现有的科学证据，包括相关国际组织及其他会员的检验或防检疫措施资讯，对进口商品暂时采行某些检验或防检疫措施。惟在此情况下，各会员国应设法取得更多必要之资讯以资进行客观的风险评估，并应在合理期限内检讨针对特定进口商品之检验或防检疫措施是否应维持。

因此，从该条来看，进口国依据「SPS协定」第5.7条主张暂时性措施，应满足以下四个要件：

其一、现有相关的科学证据不充足，无法完成风险评估；

其二、各国可依现有的科学证据，暂时实施防疫、检疫或检验措施，限制特定国家含特定风险物质的商品进口；

其三、各国在采取暂时性措施后，仍应积极搜集科学证据，以求完成风险评估；

其四、各国并应在合理期间内，将科学进展衍生的新资讯列入考量，检讨现存的暂时性措施是否应予维持。

由上述四个要件可知，进口国依据「SPS协定」第5.7条发动暂时性措施的第一个前提要件，就是现有相关的科学证据不足，无法完成风险评估，例外让进口国可以临时采取暂时性措施限制食品进口。

(二) 「预防原则」在食品法上的应用

由于「预防原则」普遍用于各个风险管制领域，包括食品安全、环境保护或消费者保护在内，在此为了聚焦讨论，我们将讨论限制在「预防原则」于食品法上的运用，并探究其与「SPS协定」第5.7条之关联。

针对「预防原则」在食品法上的运用，一般来说都会参考欧盟法制的规范设计。欧盟一般食品规则第7条规定，在特定的情况下，依据现有的科学资讯做出的风险评估，认为存有侵害健康的可能性存在，尽管对此科学意见上仍存在不确定性，在等待更多的科学资讯以完成风险评估前，允许主管机关，就联盟所设定的健康保护标准，采取暂时的且有必要的预防性措施。此类措施，必须合比例、以保护健康必要为限限制贸易、考量科技与经济上的可行性。并且该类暂时性预防措施应于合理期间内进行审查其是否应维持，审查应考量实施措施后是否已有新科学证据得以完成风险评估，并且考量该风险的性质。

本条背后的精神是，政府不需要等待「科学上有确定成果发现时」，才介入风险管制，因为等待可能导致一旦风险实现时有无法回复或不可逆转的损害，因此一旦有一定的科学证据指出有风险，即便是否实现、如何实现仍有许多不确定性，仍应允许政府提前采取「预防性措施」介入之。

(三) 「预防原则」与暂时性措施之比较

首先，由上述讨论可知，「预防原则」在食品法上的运用，前提在于有科学不确定性存在，「WTO上诉机构」(the Appellate Body of the WTO, WTO争端解决机制最高审)于日本限制苹果进口措施案(Japan-Apples, 2003)中特别指出，暂时性措施的发动要件在于「科学证据不足以完成风险评估」，而非「存有科学上的不确定性」。 「科学不确定性」与「科学证据不足」在概念上无法相互替代。各会员国依据「SPS协定」第5.7条所得发动的暂时性措施，并不当然等同以「科学上的不确定性」为前提可发动的「预防原则」。

其次，在早期的WTO判决中，「WTO上诉机构」(the Appellate Body of the WTO)于欧盟荷尔蒙案(EC-Hormones)，不仅回避回答「预防原则」得否成为国际贸易法上的习惯国际法或一般原则而为被告进口国所主张，且明确指出「SPS协定」并未明文纳入「预防原则」，因此各进口国不能单单引用「预防原则」豁免其在采取防疫、检疫或检验措施时，「 SPS协定」要求的科学证据与风险评估义务。此外，「SPS协定」仅仅于第5.7条设计有运用「预防原则」之可能。然而，上诉机构仍指出，「预防原则」不仅在「SPS协定」第5.7条的条文中找到运用空间，「SPS协定」第3.3条尚且承认各国可自主决定其「容许风险高度」，必要时可提早介入风险，避免其实现，这一点也符合「预防原则」的精神。

晚近，「WTO上诉机构」(the Appellate Body of the WTO)于美/加持续暂停义务(US/Canada-Continued Suspension, 2008)一案似乎已转变态度，不仅明白承认「SPS协定」第5.7条属于「预防原则」的一种特殊型态，尚且指出因为科学有不断演进的特性，新科学证据的发现，有可能冲击目前科学对于特定风险(如基因改造食品)的固有定见，造成一个新的科学证据不足以完成风险评估的状态，而有依据「SPS协定」第5.7条发动暂时性措施之可能。这样的解释方法，等于在紧急事件下一时欠缺足够科学证据完成风险评估的类型外，又创造了新科学发现可能冲击旧科学意见的可靠性此一适用上的新类型，无疑将「科学上不确定性」此一概念再度偷渡进「科学不足完成风险评估」的要件中，扩大暂时性措施运用的范围，使之重新贴近「预防原则」的原本意涵。

三、 结论

「预防原则」是一个两面刃，在保护公众健康的同时，也可能过度限制科学上的创新与商业利益，例如美国很多基因改造食品迟迟无法进入欧盟，就是最好​​的明证。因此，当晚近WTO上诉机构在态度上逐渐重新转向支持「预防原则」时，同时也为全球食品大厂创造更多贸易上的障碍与技术创新上的限制。