WTO争端解决机制对国家食品安全规范的审查基准
─留给各国的食品安全管制的空间有多少─

众律国际法律事务所 黄文政

2014.11.10

一、 前言


题目说明了本文的目的。了解WTO争端解决机制对国家食品安全规范的审查密度，意义在于说明WTO留给各国、包括我国在内的食品安全管制的空间有多少。在食安危机的当下，目前国内各方都在主张提高食安管制高度，包括民间团体推动让基因改造食品退出中小学营养午餐。然而，各界有无想过，我们的国内法，是否受更高一层的 WTO法所牵制呢？


二、 WTO争端解决机制对国家食品安全规范的审查基准

首先，国际法没有正式对审查基准的定义，这是一个从国内法衍生的概念。国际法上的「司法审查基准」(standard of review)，是指一个国际司法争端解决机构对于国家活动的审查密度(或干预)有多深。多数认为，国际司法争端解决机构的审查，应尽量尊重国家的决定，采取低密度的审查基准，因为国际司法争端解决机构本身往往缺乏经验与专业去审查国内食品安全规范可能涉及的科学与技术争议。更重要的是，审查密度的高低或深浅，往往涉及一国在参与多边贸易机制下(WTO机制)下所失去的主权多寡。因此，许多论者认为，应该尽量保留一国以民主机制决定风险(包含食品风险)应如何管理的权力。更甚者，论者们质疑，在高技术领域如食品安全，司法机制难道是适合处理食安议题、取代会员国国内行政机关其行政决定之良好平台吗？

然而，尽管理论上国际司法争端解决机制从能力、经验与维护各国主权的考虑下，都应该尽量尊重各国行政机关对于其本国食品安管制松严之决定，在实践上，WTO上诉机构(WTO争端解决机制最高审)在「欧体荷尔蒙案」(European Communities-Measures Concerning Meat and Meat Products)指出，无论是完全尊重会员国(full deference)或是重新审查(de novo review)，都不是WTO争端解决机制应用于审查会员国措施的审查基准。WTO争端解决了解书第11条，要求争端解决小组(WTO争端解决机制第一审)对事实做出「客观性评估」(objective assessment)，所以既非完全尊重会员国对于食品安全规范之决定，亦非任由WTO争端解决机制对会员国食品安全规范重新审查。此外，一如大师Jackson指出，如将国际司法争端解决机制的审查密度压低到只剩程序性审查(不作任何实体议题审查)，将使该国际司法争端解决机制无法发挥维护国际实体协议规则运行之功能，特别是该国际实体协议规则中所蕴含缔约国家间权利与义务的平衡。

更甚者，尽管WTO争端解决机制对于科学与技术议题缺乏专业与经验，WTO实体协议均要求争端解决机制审查特定会员国的食品安全规范，就保护公众健康而言，是否「必要」。「必要性」的要求，蕴含所欲采取的食安措施，作为手段，在科学上必须能达成管制目的；如果存在多个在科学效果上同样能达成管制目的的限制措施，应采取限制贸易最小之措施；仍应比较管制所欲维护的利益如食品安全，与所牺牲的贸易利益是否相当。「必要性」测试的操作，以科学为纬，类似国内法上「比例原则」之要求。

最后，不同于国内法行政争讼的当事人双方往往是行政机关与当事人，国内法院还能假设在专业能力上行政机关比原告当事人更懂风险管制，在权力分立上行政机关相较于法院更适宜处理食安管制松严，因此国内法院会比较站在尊重行政机关的立场，采取低密度的审查基准，原则上尊重行政机关的食品安全决定。WTO争端解决机制的双方当事人都是国家，都有能力与经验去决定食安管制该松或该严，都有足够的科学调查能力，且WTO争端解决机制更必须在双方当事国间保持中立。这样的结果导致WTO争端解决机制，不仅协议上WTO争端解决了解书第11条要求其采取「客观性评估」(objective assessment)，不能完全尊重被告国的食品安全规范决定，实际上为了彻底在原被告国间保持司法上该有的中立，也不可能完全尊重被告国的食品安全规范决定，必然有一定程度的实质审查。其结果也造成国家行政机关在WTO框架下所能享有食品风险管制空间，远较国内法体系下为小，并且必然面临原告外国政府专业的科学诉讼挑战，挑战被告国的食品安全规范在科学上是否合理且必要。